近日，国家能源局印发《开展新能源及抽水蓄能开发领域不当市场干预行为专项整治工作方案》（以下简称《工作方案》），重点整治对风电、光伏、抽水蓄能项目开发强制要求产业配套、投资落地等行为。《工作方案》明确，将聚焦2023年1月1日以来各地方组织实施的风电、光伏和抽水蓄能开发项目，核查项目在签订开发意向协议、编制项目投资市场化配置方案、组织实施市场化配置项目开发过程、项目开发建设全过程中是否存在不当市场干预行为。
国家能源局重点整治新能源项目不当市场干预行为
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《工作方案》主要内容
国家能源局明确表示，在风机、塔筒、多晶硅、硅片、电池片、电池组件等新能源产业链领域，存在部分地方政府或相关主管部门通过印发文件等形式，对新能源发电和抽水蓄能项目强制要求配套产业的行为，经营主体对此类不当市场干预行为反映强烈，需要重点整治。《工作方案》重点内容如下：
表：《开展新能源及抽水蓄能开发领域不当市场干预行为专项整治工作方案》重点内容
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国家能源局曾多次对新能源项目不当市场行为纠偏
实际上，本次国家能源局发文整治新能源项目不当市场行为并非首次，仅2022年，国家能源局就曾四次发文对相关不当市场行为进行纠偏。
表：2022年国家能源局关于整治新能源项目市场发文汇总
目前，河北、新疆、福建、湖北、贵州、山西等多地已下发专项整治工作方案，重点整治风电、光伏等项目开发强制要求产业配套等行为。
例如，10月25日，河北省发改委印发了《河北省开展新能源及抽水蓄能开发领域不当市场干预行为专项整治工作方案》，重点整治对风电、光伏、抽水蓄能项目开发强制要求产业配套、投资落地等行为。
新能源项目发展迅速但仍缺乏市场规范
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新能源产业发展势头迅猛
2020年9月22日，国家主席习近平在第75届联合国大会上宣布：“中国将提高自主贡献力度，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”同年12月12日，习近平主席进一步宣布：“到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。”
在政策、市场、技术的推动下，我国新能源发展成效显著，装机规模稳步增长，在产业规模、技术、成本等方面形成全球领先的竞争优势。
从光伏新增装机容量口径来看，在光伏行业“降本增效”以及国家对光伏产业扶持力度不断加大等因素的驱动下，光伏装机容量持续增长，2022年光伏新增装机容量达到87.41GW，创历史新高，占当年能源新增装机容量比重已达到43.76%，新增份额已接近一半比重。
风电方面，受补贴到期影响，2022年进入风电平价元年，2020、2021年风电新增装机容量增长较快，2020年达到72.11GW，创历史新高，2022年回落至37.62GW。未来在风电产业政策不断完善的基础上，风电装机规模有望持续增长。
图：2013-2022年国内光伏&风电新增装机容量，数据来源：中电联
新能源产业的快速崛起，以风电、光伏为代表的新能源目标产业为发掘标的，也成为我国实现“双碳”目标的关键舵手。
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新能源市场存在许多乱象
近年来，随着风电、光伏等新能源的快速发展，新能源成为了不少地方政府的优质资源。由于缺乏市场规范，新能源项目在成为地方政府“摇钱树”后，项目开发进程中“不正之风”在全国多省蔓延。有的地方政府提出要让当地的平台公司参股到项目开发企业的项目当中，同时还要求企业在当地附带其他产业。
表：2022年部分省市地区光伏项目产业配套要求，来源：中国光伏行业协会CPIA
以光伏项目为例，光伏项目开发的成本可分为“系统成本”和“非技术成本”。土地租金、配置储能费用、特许经营费，以及各种“附加条件”所产生的费用，均属于“非技术成本”。目前中国的光伏制造各环节的成本虽然在持续下降，但“非技术成本”占比仍在持续提升，而这些“非技术成本”中，很多都是如“强制产业配套”这样的不合理成本。根据有关专业机构统计，目前我国地面光伏电站非技术成本已经占到总投资成本的20%以上。
图：光伏项目的初始投资构成（左）
影响投资的重要因素（右）
结语
为光伏、风电等新能源项目附加苛刻条件，反映了部分地方政府根深蒂固的“资源换产业”思维。财政部数据显示，今年1-9月，全国地方政府性基金预算本级收入35,635亿元，同比下降16.3%，其中，国有土地使用权出让收入30,875亿元，同比下降19.8%。在土地财政严重萎缩的背景下，地方政府急于寻找到新的经济增长点。
光伏、风电等新能源项目，与土地、自然资源密切相关，这些资源掌控在地方政府手中，在一些产业基础薄弱的地区，阳光、风力资源成为了当地发展经济的最后一张“王牌”。
“拿光伏用地指标需要配建……”感觉听着耳熟，这不是地产行业的“特产伴手礼”吗？但是，和房地产不同，新能源行业对产业链和地方财政的带动效应并不明显，从现实的结果看，“资源换产业”并没能换来产业发展，反而会带来严重的“副作用”。
一方面，大部分新能源开发企业很难真正满足地方项目的“附加要求”，最终答应的条件由于各种原因迟迟无法推进导致“烂尾”。即便一时能为当地导入产业、引入投资，但如果地方交通、水电气、上下游产业链等配套不到位，产业也很难“生根发芽”。
其次，这些“附加要求”令当地的营商环境变得恶劣，在新能源开发领域真正有实力、正规的企业望而生畏，最终反而导致“劣币驱逐良币”。
如今，新能源市场不当行为引起了国家能源主管部门的高度重视，面对国家的新一轮高压整治，能否落在实处才是关键。“双碳”背景下我国新能源发展成效显著、成绩亮眼，只有新能源市场走向规范化，新能源产业发展才能迈上新台阶。
